一、效益审计的含义根据我国《审计法》第二条“审计机关对财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，所以，目前对于我国的国家审计来说，在现行法律框架范围内只能称之为“效益审计”。国外与之相类似的为绩效审计，绩效审计内容主要包括：“3E”即经济、效率、效果性和“5E”在三者之加上、经济活动的适当性和环境性。笔者认为《审计法》中所称的效益审计是由审计机关进行的，通过对被审计单位或项目的经济活动进行综合的、系统的审查分析，根据一定的标准，确定其经济管理的效率性、效果性和经济性，并提出合理化建议以促使其改善管理、提高经济效益的一种审计活动。效益审计实质上是真实合法性审计与管理制度（法规）审计的统一体。 真实合法审计就是目前的财政财务收支审计、资产负债损益审计等等，主要是审计财政资金的支出使用情况。会计则是反映经济活动全貌的信息系统，审计通过审查会计资料，对生产要素、设备资源的利用效率以及生产流程等进行评价鉴证，促进会计信息真实合法，最终达到确定或解除经济责任的目的，主要侧重于“物质层面的审计”。目前的真实合法审计，在项目计划管理、审计成果考核、审计程序管理和审计质量评价体系等方面还明显带有计划经济体制色彩，只注重审计任务和程序，忽略了审计的目的和效率。使各级审计机关把大部分精力和时间都用在完成审计项目计划数量和查处违纪违规问题上，缺少从管理体制和管理机制的角度来发现问题、分析问题，以及提出解决的办法和建议。从而出现了违纪金额居高不下，重复违纪经常发生的不正常现象。所以审计机关如果只检查政府机构及项目的财务收支和预算执行情况的真实性和合法性，只关注预算安排的资金是否被“真实”、“合法”地花掉了，而不检查政府机构的工作目标，评价其工作的效果、效率和效益，那么，这样的审计活动就偏离了审计的根本目的，违背了审计的基本性质。 管理制度（法规）审计就是跳出可见的物质层面，对被审计单位现行的管理制度进行符合性测试和实质性测试，对审计对象管理制度或相关法规的科学性和有效性进行评价鉴证，在此基础上，对管理制度或相关法规提出修改完善建议，推动有关制度规定的出台，主要侧重于“管理层面的审计”。随着经济的发展，对于新的公共管理理念更加重视政府的效益和责任。注重社会管理和公共服务是经济发展到一定阶段的产物，目前依靠市场来配置资源的效率还比较低、许多问题还不能完全靠市场的机制来解决，政府强化社会管理、强化公共服务是非常必要的。审计作为政府的组成部门，就必须强化对公共资金流转过程及使用效果的监督与评价，从而实现由传统审计向现代审计的转变。 经营战略审计（或管理审计的一部分）就是认真分析国内和国际市场形势，对审计对象的发展方向、发展潜力以及发展规划等进行审计，逐步解决盲目决策所造成的经济损失远远大于财务管理损失浪费的不正常现象。如：为了片面追求“形象工程”、“政绩工程”盲目决策，出现“半拉子”工程等，造成严重投资浪费。这样的就应属于“经营战略审计”范畴。 总之，经济效益审计是社会发展的必然产物，真实合法审计、管理制度审计、经营战略审计三者的界限不十分严格，因此说经济效益审计是一种动态的审计，以可持续发展为前提，不仅要评价工作成果，更重要的是提出合理化建议和发展战略，以促进其改善经营管理，提高经济效益。 二、开展效益审计的必要性（一）基层审计机关开展效益审计是民主法制发展的要求。 随着民主与法制的进程加快，人们对政府管理、利用公共资源的效益日益关注，并逐渐从关注过程到关注结果、从关注投入到关注产出，对管理利用公共资源的经济性、效率和效果将日益成为人们关注的核心。因此国家审计不能仅仅在评价财务控制、停留确定财政财务收支是否合法、合规的层面上，而应从评价政府运用其资源效益的角度审查其内部管理系统和管理制度。通过审计检查其是否达到法律要求及法定工作目标，评价其工作效果与成效。 （二）效益审计是法定的要求。 《审计法》确定了审计工作的三大目标，真实、合法、效益。从世界范围来看，效益是审计的重点，尤其是发达国家，真实合规性问题已经解决得比较好，发现的问题比较少，所以审计机关重点就是关注效益问题。我们目前的审计工作目标大多局限于真实性和合法性，侧重于评价和确定被审计单位财务收支或预算执行情况是否真实、是否符合法律规定，对管理和利用公共资源的经济性、效率和效果方面评价较少。就拿基本建设投资来讲，出问题的烂尾工程、腐败工程，看似基建程序形式基本合法，究其实质决策阶段的可行性论证只是履行个程序（政府在此之前已经基本定好调子），导致决策不符合地方实际，使项目形式上合法，而实际效益经不起检验。因此，为了更好地履行审计法，更加全面、客观地评价审计项目，必须使真实、合法、效益审计三足鼎立，效益审计势在必行。 （三）效益审计有利于强化对权力的监督和制约。 十六大提出，审计工作要加大对权力的监督和约束。经济责任审计是基层审计机关履行这一职能的重要手段，也日益成为基层审计机关的一项重要工作。然而目前基层审计机关的经济责任审计仍局限于财务收支和资产管理，对效益方面涉及不多，因此确切地说这只能是领导干部的财务责任。而作为一个地区或一个部门的领导干部来说，利用财政资金或公共资源服务社会的效果性、经济性和效率性才是其主要的经济责任。经济责任审计要深入开展，要真正成为监督和制约权力的工具，必须将经济活动和行政责任联系起来，将领导干部能够掌控的财政资金、公共资源与其所承担的具体业务职责结合起来审计，这就需要关注其职责范围内，由其决策的事业、项目的效益情况，从重大决策如何做出、花了多少成本、效果如何等方面着手，判断领导干部是否具有科学发展观和正确的政绩观，这样才能真正强化对权力的监督和制约。 （四）效益审计是贯彻和落实科学发展观的要求。 科学发展观的提出，不仅会带来经济发展模式和经济增长方式的根本转变，也势必带来各级政府执政理念、执政方式、工作思路和工作重点的根本性转变，各级政府在资源配置、要素流动、资金分配等方面将进一步突出重点，统筹兼顾，提高效益。审计工作要适应这一根本转变的需要，更高层次地发挥审计“服务经济、服务大局”的作用，就必须根据科学发展观的要求，及时更新、调整审计理念，转变原有的思维定式和思维方法，打破原有的一些不适应形势发展的习惯做法，大力推动效益审计，监督政府及其行政管理部门“不求有功，但求无过”的“无为行政”，制造表面政绩工程的“表象行政”和不惜消耗大量人力、物力、财力资源及生态环境进行粗滥开发的“短期低效行政”，使一方经济不断朝着科学、高效、可持续的方向发展。 三、我国基层审计机关开展效益审计存在的难点（一）效益审计的评价标准模糊，操作难度大。效益审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。效益审计的评价标准按其性质的不同可以有多种，包括国家的经济产业政策、计划目标、技术经济定额、国际标准、国内标准、地区或行业标准、管理效率标准、资源利用效率标准、经济效益标准、社会效益标准、生态环境效益标准等等，尤其是社会效益和生态环境效益标准是一个较为模糊的概念。在具体操作上对不同的项目、不同的行业部门有不同的标准，甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。评价标准的模糊性、多样性使审计人员难以适从。 （二）效益审计的法律、法规依据缺乏。由于效益审计在我国还处于起步阶段，相关的法律规范的制定未能及时出台，致使审计执法依据不充分。如审计法对审计机关开展效益审计的授权、效益审计报告的报送对象和法律地位等方面缺乏明确规定；在审计署颁布的38个规范中基本不涉及效益审计。审计署最近颁布的审计长5号令通过的《审计机关审计事项评价准则》也只对审计事项效益性的评价原则作了简单说明，无具体的规定和要求。效益审计法律法规和规范的滞后，使得我们审计人员在调查取证，收集资料过程中面临不少尴尬。 （三）效益审计专业人员不足。效益审计涉及面广，既要从微观去计算分析又要从宏观去判断和评价，常常用到数学分析方法包括回归分析法、线性规划法、投入产出法等，以及现代管理方法包括量本利分析法、预测分析法、决策分析法、价值工程和成本效益分析方法等，需要多学科的知识。传统的财务审计人员具备财务收支审计专业知识但缺乏评价政府工作效益的意识、知识及技术技能。。一般说来，政府投资项目、财政专项资金、县市长经济责任等审计项目可成为效益审计的突破口。 （一）随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大，要求政府使用有限的资源最大限度地向社会提供公共服务，提高工作效率和效果。县市审计工作不仅在查处违纪违规方面履行职责，还要在促进提高财政财务管理水平和资金使用效益上发挥更大的作用。 投资效益审计是审计机关对有政府资金参与的投资项目建设过程中资金管理和使用的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。效益审计是审计工作的发展方向，投资效益审计在县市级审计机关的开展，对于更好的发挥基层审计机关的监督职能，促进加强项目管理，提高投资效益，并为以后相关投资决策提供依据。 充分发挥审计监督作用。县市政府审计部门及相关单位，或借助社会中介机构，定期对政府投资项目举债资金使用情况进行审计。严格政府投资管理，根据不同类型政府负债的形成规律，积极探索规范政府行为的途径，并相应加强对政府行为的约束机制建设，加强对县市债务和财政风险的审计监督工作。把投资项目政府负债特别是显性的直接负债和或有负债的相对严重程度，作为考核地方政府及其主要领导人政绩的重要考核指标。 （二）在财政专项资金的效益审计中，首先，要明确审计目标和范围。财政专项效益审计不同于以往的财政财务收支审计，不能仅仅局限在财务收支审计思维上，要跳出长期财政财务收支审计模式，在财政财务收支真实、合法性基础上，主要侧重于经济性、效率性、效果性，三者必须统筹兼顾，依此来确定具体的审计目标和范围。其次，要选准切入点，明确审计内容和重点。每一个项目的效益审计侧重点不一样，这就要根据具体目标和审计范围来确定审计重点内容和重要方面，做到突出重点，有的放矢。再次，要选择恰当评价依据和标准，慎重评价审计事项。效益审计的评价依据和标准主要为国家法律和规章、各种计划、定额标准以及各项技术经济指标、社会效果、环境影响等，审计不能局限于项目的完成或立项时的效益预测评估情况等，要全面分析其经济性、效率性、效果性。 评价专项资金使用效益。杜绝损失浪费和提高资金的使用效果是专项资金审计的核心问题。效益审计应紧扣资源配置是否合理，财务支出范围是否过大、管理是否规范科学，有无损失浪费等主线，来开展。通过评价资金使用效益，优化支出结构，提高管理水平和资金使用效率。 （三）从广义上来看经济责任审计也属于效益审计的范畴，对领导干部在任职期间对其财政收支、财务收支的应负经济责任的履行情况，进行审计监督。目前基层经济责任审计在评价经济责任时，主要是从直接责任和主管责任来划分。直接责任：即被审计人在其工作职责范围内，由于领导的原因导致工作上的失误并违反了财经纪律而应当承担的责任。主管责任：即在职权范围内，因管理上的疏忽而导致工作上的失误并违反了财经纪律而应当承担的责任。而不能反映其对资金使用效益应承担的责任。应突破传统的财务收支审计模式，从根本上改变“就账论账”的传统方法。重大经济决策情况，包括重大的对外投资、基本建设、引进外资等宏观经济管理措施及制度建设等。审查投资的程序是否合规合法，有无盲目投资、管理混乱，造成重大损失的。从而对领导干部经济责任进行全面客观的评价。
